引言  认识和引领我国人口趋势性特征

第一章 引领人口发展新常态
健全人口发展支持和服务体系 
完善人口发展战略 
建设生育友好型社会 
如何推动实现人口高质量发展 
第二章 认识人口红利和新人口红利
关于人口与发展关系的认识范式转变
全面认识人口红利
对人口增长无须谈“负”色变
应对人口负增长条件下的三重冲击
加快培育新人口红利
生育意愿、社会流动和福利国家
第三章银发经济与银发红利
银发经济与银发经济学
老年健康领域的人口红利
照护劳动市场化促进就业和经济增长 
以发展银发经济拓展经济循环链条 
银发经济的供给与需求 
第四章 数智时代的产业创新和科技应用 
数字经济如何赋能乡村振兴
数字经济领域不存在“涓流效应” 
如何让创新成为创新 
绿色经济与绿色金融
变与不变：人工智能的就业影响
新科技革命与农业技术进步 
发展新质生产力与深化经济体制改革 
第五章 就业、民生和基本公共服务 
提高人民生活品质的三个关键方向 
人口发展新常态下加快破除城乡二元结构 
促进人口合理集聚、有序流动
育苗经济学——儿童早期发展的事实与建议
抓住户籍制度改革的机会窗口 
应对人口挑战的根本举措是加快福利国家建设 
通过提高劳动参与率延迟法定退休年龄
抓住健全社会保障体系的窗口期
社会保障的与时俱进：理念、范式和政策工具
第六章 释放新人口态势下的消费潜力 
从刺激消费入手消除周期性失业 
人口增长态势及对经济发展的影响 
区域协调发展战略体系的新特征 
促消费回归应为最紧迫政策目标 
老龄化时代的居民消费潜力
第七章 稳定经济增长和宏观经济 
促进经济增长和社会发展的同步与协调 
宏观经济政策的三个新着力点
货币政策的“多出”和金融发展的“积极进取”
宏观经济政策需要调整工具箱
由表及里认识宏观形势，标本兼治推动经济复苏
如何创建统一的经济发展理论 
中国发展的双新常态与宏观经济政策应对 

育苗经济学——儿童早期发展的事实与建议
改革开放 47 年来，我国经济高速增长。其中改革开放前 30
年发展速度更快一些，尤其是 1990—2010 年，这 20 年是经济发
展最快的时期，国内生产总值年均增长率达到 9% 甚至更高，相
205 第五章？ 就业、民生和基本公共服务
当大的程度上得益于人口红利。这一时期的人口红利以劳动年龄
人口的数量增长和比重提高为主要表征。伴随人口转变，特别是
人口结构的变化，劳动年龄人口的比重趋于下降。那么，未来的
经济增长源泉是什么？我们仍然可以说人口红利，但将是一种新
的人口红利，可以称为人力资本的培养带来的人口质量红利或人
才红利。
提升人口质量红利或人才红利主要有三条路径，这是政府在
推动经济发展中应该关注的。一是提高人均受教育年限。如果学
龄阶段向前延伸至学前教育阶段，人均受教育年限就相应得到提
升。二是提高教学质量。包括提高人口或下一代劳动者与人工智
能竞争的能力，最好的培育年龄是儿童发展早期。三是提高资源
的配置效率。公平性可以改进效率，可以提高教育资源的生产率，
因此促进公平是至为重要的当务之急。在教育方面，公平和效率
之间不需要进行权衡取舍，因为它们的方向是一致的。
挖掘人力资本源泉从娃娃抓起
根据第七次全国人口普查数据，农村常住人口和城镇常住人
口的受教育程度存在较大差别。由于这是按照常住人口口径进行
的教育水平比较，所以夸大了城乡人口的实际教育差距。因为农
村受教育程度高的人口大都离乡进城了，成为城镇常住人口，所
以按照常住人口统计，城乡间的教育差距就更大。可见，这里涉
及一个巨大的多重外部性。第一，教育本身具有外部性，即社会
效益。第二，儿童的早期发展具有显著的社会效益和总的投资回
报率。第三，随着劳动力流动，农村的人力资本会外溢到城镇。
206 新人口红利
因为未来的常住人口城镇化水平会从现在的 66.16% 进一步提高，
在这个过程中农村的人力资本是向城市外溢的，成为支撑我国经
济增长的重要力量。第四，社会流动主要表现为代际流动，因此，
通过干预的方式提高今天的教育公平程度，必然对社会流动产生
正面影响，相应地产生跨代效应。所以说，培育人力资本具有多
重外部性，这一点值得研究者和决策者特别关注。
挖掘人力资本的源泉应该从娃娃抓起。前文曾提到哈佛大学
儿童发展中心的研究，研究认为在生命较早阶段，人力资本培养
更集中于非认知技能。詹姆斯·赫克曼提出的“赫克曼曲线”显
示，在越早的年龄阶段进行人力资本投资，越是具有更高的回报
率，全回报率是最高的，并且其中更多由社会回报率构成。哪些
事业的社会回报率更高，就意味着那项事业应该由政府来埋单，
应该以公共财政支出对其进行倾斜投资。对儿童早期发展投资的
社会收益率最高，政府就应承担儿童早期发展的支出责任、主导
各种发展项目。目前，中国发展研究基金会开展的项目，无论是
“慧育中国”，还是“阳光起点”，其实都是遵循这个规律的实践，
只是它所要面对的是中国的特殊问题。
有利于公共品供给扩大的“三期叠加”
改善人力资本为什么要致力于从娃娃抓起？很多儿童发展项
目现在主要由民间发起，随着社会认知度的提高，各界都来支持
这些项目，包括地方政府，试验成功以后通常能够上升为国家政
策。这样它带来的效益就更广泛，它的收益就是面向全国范围和
全体国民的，对冲了前述的多重外部性。而现在就是我们做好这
件事的最佳时机，因为我们正处于一个机会窗口期，我把它称为
公共产品供给扩大的“三期叠加”。
其一为“瓦格纳加速期”。经济学家瓦格纳总结称，随着人
均收入水平的提高，政府支出占国内生产总值的比重，特别是政
府的社会性支出占国内生产总值的比重是逐渐提高的，即“瓦格
纳法则”。如图 5—2 所示，把跨国和时间序列数据结合起来可以
看到，瓦格纳法则在当今世界仍然是成立的，并且该趋势作用最
显著的时间段是人均国内生产总值在 10 000~23 000 美元。这个
收入水平区间恰好对应着从现在到 2035 年期间中国的发展阶段。
因此，瓦格纳法则的中国版被称为“瓦格纳加速期”，就是我们
基本实现现代化之前所经历的阶段。既然与国际一般水平相比，
我国的政府支出占国内生产总值的比重仍然偏低，尤其是我国政
府支出更多地花在投资而不是社会福利，那就意味着正好可以利
用这个时期实现赶超。

“三期叠加”的第二个机会窗口是 0~6 岁儿童人口占比的加
快减少期（每年大概减少 3%），在这个阶段，国家的抚养压力相
对减小，进入负担相对减轻期，同时也是资源相对丰富期。大概
在从现在到 2035 年这个阶段，公共教育支出大概每年以 4.7% 的
速度增长，构成第三个机会窗口。那么，这个数字是如何计算的
呢？经济学家都在预测未来我国经济增长能有多快，都认为最好
的办法是估算我国经济的潜在增长率。我们的估算是，到 2035 年
我国能够实现人均国内生产总值超过 23 000 美元，按照预期成为
中等发达国家，与之对应的人均国内生产总值增长速度就是 4.7%
左右。同时，一项具有法律效应的承诺就是政府的公共教育支出
占国内生产总值的 4%。既然这个比例是相对固定的，只要未来
我国经济继续增长，公共教育投资就能保持同步增长（见图 5—3）。
在儿童人口规模缩小的同时，在学人群总体上也有所减少，
教育领域的人员和资产存量均表现出富余的趋势，这是少子化和
城镇化的必然结果。这些年存在一个典型的现象，就是学校数量
在不断减少，幼儿园数量也在减少，并且主要是由农村的幼儿园
和学校的减少导致的。在全国毛入园率达到 89.7% 的条件下，在
园幼儿的数量到达了转折点，农村的在园幼儿峰值出现在 2020 年，
县镇和城市的在园幼儿峰值出现在 2022 年。在幼儿园数量减少的
同时，每个职工和专职教师对应的儿童数也减少了，说明学校的
教学条件仍在改善（见图 5—4）。儿童人口规模缩小的趋势固然是
符合人口变动规律的现象，是自然而然发生的。但是，要让这种
现象符合经济发展规律的要求，就需要从现在做起，从儿童抓起，
使他们的发展更加符合规律。这要求尽早开始从制度上延长义务
教育阶段，达到提高受教育年限的目标，培育人力资本红利。
农民工落户，稳定并增加劳动力供给。二是通过消除劳动力流动
的制度性障碍，保持资源重新配置持续进行，提高全要素生产率
和劳动生产率。这两个方面都产生提高国内生产总值潜在增长率
的效果。三是提高新市民的收入和基本公共服务获得水平，消费
能力和意愿得到显著提高，从需求侧支撑经济增长。对此，我称
之为户籍制度改革效应“一石三鸟”。对于从娃娃抓起的人力资
本培养，户籍制度改革具有新的一石三鸟效应。
一是消除留守儿童、流动儿童现象的制度根源。国家颁布了
一系列促进儿童发展的政策，但是，正是由于户籍制度导致流动
儿童没有城镇户口，以及留守儿童不能跟父母生活在一起，很多
政策都不能抵达这些儿童的身上，所以需要从流动和留守的制度
原因去解决问题，户籍制度改革正是抓住不利于儿童发展和教育
资源均等配置的根源，让阳光能够普照到每个孩子的身上。第七
次全国人口普查数据显示，全国流动儿童 7 109 万（其中 808 万
婴幼儿），农村留守儿童 4 177 万（其中 713 万婴幼儿）。一旦这
些儿童随父母落户，可获得更好的养育、照护和教育。
二是帮助父母更好地承担养育照护的责任。詹姆斯·赫克曼
根据丹麦的数据发现了一个新的情况，在 20 世纪 90 年代，学术
界开始认识到贫困孩子的教育要政府来额外投资，于是他曾向美
国财政部长萨默斯呼吁财政拨款，强调政府向 3~4 岁的贫困孩
子投资，所花出去的每一分钱都会分厘不差甚至加倍地获得收益。
后来，赫克曼发现仅仅花钱还不够，有社会福利触及孩子还不够，
父母必须承担起养育责任，陪伴孩子成长。就此而言，我国的流
动人口在这些方面仍然存在制度缺口。
211 第五章？ 就业、民生和基本公共服务
我们可以借助图 5—5 来举例说明这一点在我国的独特表现，
图中左边这些年龄组人群代表的是流动人口，即留守儿童和流动
儿童的父母，图中右边年龄组人群是留守儿童和流动儿童的祖父
母和外祖父母，两代人的平均受教育程度具有极大的差异。人均
受教育年限是人力资本的综合表达，背后还掩盖着健康、生活习
惯、行为举止、认知能力、非认知能力等方面的差别。这也意
味着祖父母辈教育和抚养孙辈，终究不如父母直接养育子女效
果好。因此，如果缺少核心家庭的抚养，缺少父母的身体和精
神陪伴，就不能为孩子营造一个完整的养育环境，最终会阻碍
社会流动。因此，户籍制度改革也是消除这一问题的重要制度
改革。
三是可以破解城镇过程中学校的撤并悖论。当前我们看到大
规模的学校撤并，通过分析现有年份的数据可以推算出，小学的
减少主要还是发生在农村，但是，城镇地区很快也将见到越来越 受教育年限
212 新人口红利
多的小学数量减少。减少的意思是什么？没那么多孩子了，也不
需要那么多学校了，这也算符合逻辑。其中有城镇化的原因，即
包括儿童在内的农村人口减少，也有人口变化中少子化的原因。
与小学数量减少相同的是幼儿园数量的减少。很多城市的幼儿园、
小学都显现出过剩，也明显减少，与此同时却没有利用这个机会
把农民工的子女充分地纳入公立学校和公立幼儿园，这就是悖论
所在。只有靠户籍制度改革，让农民工和他们的孩子稳定落户，
目前这种拥有资源却没有覆盖到所有儿童的现象才能被根本性地
消除。